调整和优化行政管理体制主体系统模式
三、调整和优化行政管理体制主体系统模式
调整和优化行政管理体制主体系统模式，是行政管理体制改革重要环节，他是直接影响行政管理体制效率高低的关健要素。行政管理学理论一致认为，国家行政管理是通过行政管理体制主体系统影响和作用管理对象系统的过程。行政管理主体系统由行政人员、行政组织、行政财务、行政方法、行政信息五个要素构成。
组织和人员构成行政主体系统的基本部分，行政财务、行政信息和行政方法构成辅助部分、从属部分。在行政管理主体系统的构成要素中，辅助部分和基本部分并不是截然分开，彼此孤立的，而是相互依存、相互制约的。
(一)行政管理体制主体系统结构模式
根据主体系统各组成要素在整体系统中的地位和作用不同，主体系统具有五种结构模式:
1、以行政组织为基础的结构模式.这种结构模式的特点是把组织的作用放在首位，然后根据组织结构的性质和特点去确定相应的行政人员、行政财务、行政方法、行政信息之间的关系，让后四个要素去适应组织结构的要求。这种类型的管理主体系统注重组织结构的完整性和严密性。比如，在中国古代，特别是封建社会，十分重视这种类型的主体系统结构。秦朝统一以后，建立了中央集权国家体制。以皇帝专制为中枢，以官僚机构为支柱，以遍布全国的郡县为统治网络。在中央行政管理系统中，建立了垂相九卿制的组织结构。经汉到唐，发展日臻完善，形成三省六部制。地方行政管理也建立了严密的组织系统。然后，多数情况下都根据组织结构的特点和要求来处理各项要素之间的关系。以行政财务为例，那时在一般情况下，财政的收入和支出完全是适应组织结构要求的，适应其活动要求的。“普天之下莫非王土”，“联即国家”，统治者的私人支出和国家机构支出都是国家支出。因此，公私不分，取之无度，用之无节。统治者为了维护其政权统治，可以随心所欲横征暴敛。
2、以行政人员为基础的结构模式.这种结构模式的特点是把行政人员的作用放在首位，然后根据行政人员的性质和特点去确定组织结构、行政财务、行政方法和行政信息之间的关系，让后四个要素去适应行政人员的要求。这种行政管理系统注重发挥行政人员的作用，一切从有利于发挥行政人员的作用出发来处理各要素之间的关系。比如，建立大幅度的组织结构，实行分权制的管理机构，给行政人员更大的授权。再比如，行为科学理论指导下建立的管理系统，注重从组织上、方法上协调行政人员之间的关系，保证调动行政人员的积极性等等。
3、以行政财务为基础的结构模式.这种结构模式的特点是把行政财务的作用放在首位，然后根据行政财务的性质和特点确定相应的组织结构、行政人员、行政方法、行政信息，让后四个要素去适应行政财务的要求。这种行政管理系统注重行政财务的性质，一般要根据行政财务的允许限度和所提供的可能性来正确处理各要素之间的关系。例如，在英国，相当长的一段时间里，国家公务员的管理机构归属于财政部，由财政部通过预算手段来控制各部的组织结构和人员数量，控制行政活动的方法运用和信息系统建立。再比如，在苏维埃俄国建立初期，财政极其困难，为此列宁曾多次提出，要根据财政情况来建设行政组织结构和人员队伍。要把有限的财力投放到必要的活动上，尽可能地精简合并机构，大量精简裁减人员。这样，虽然经费困难，但机构少了，人员精了，各要素之间关系协调了，整体效能反而增加了。
4、以行政方法为基础的结构模式.这种结构模式的特点是把行政方法的作用放在首位，然后根据行政方法的性质、类型、特点确定相应的组织结构、行政人员、行政财务，以及行政信息系统，让后四个要素去适应行政方法的要求。这种行政管理系统注重新的科学行政方法、技术的运用，根据正确运用行政技术、方法的要求，来处理各要素之间的关系。比如，著名管理学家泰罗十分重视时间和动作的研究，重视管理方法的研究，主张根据这些科学管理方法的特点，建立管理原则，构架合理的系统结构。
5、以行政信息为基础的结构模式。这种结构模式的特点是把行政信息的作用放在首位，然后根据行政信息处理和沟通的要求，确定各要素之间的关系。在现代管理系统中，我们都能看到为适应信息处理和传递需要而建立的组织结构、人员队伍以及采用的技术和方法。
这五种结构模式是客观存在的，它们是要素内部、要素之间，以及主体系统与外部系统之间相互作用决定与变化发展的结果。在不同的情况下有不同的结构模式分别适应不同的情况和条件。因此我们必须认识这个特点，反映这个要求，去建立相应的结构模式。这五种结构模式大体上都并存于各时期的行政管理系统中。有时一个较大行政管理系统中也包含着不同模式的子系统。但是从整个行政管理的历史来看，系统结构模式的发展变化规律是:
由以行政组织为基础的结构模式发展为以行政财务为基础的结构模式，再发展为以行政方法为基础的结构模式，以及以行政人员为基础的结构模式，最后发展为以行政信息为基础的结构模式。
当然，这里不排除特殊的变化。有时因外部环境的变化或内部制约关系的变化，出现特殊的发展变化次序。但是，无论哪一种结构模式，只要它能够与外部环境相适应，与管理对象的要求相适应，内部各要素间相互协调，它们都能充分发挥行政管理主体系统的功能。
(二)行政管理体制主体系统结构的影响和制约因素
行政管理主体系统结构的五种类型是客观存在的行政现象。评价任何一种结构是否优劣，不能孤立地进行，必须看其与行政环境、行政对象是否适应，内部诸要素之间是否协调，以及每个要素质量的高低，而且适应和协调还存在着一个程度问题，必须不断进行优化与调整。我国社会主义市场经济的确立和发展所要求的国家行政体制改革，其基本问题就是要优化和调整主体系统的结构。行政体制改革的主要内容就是正确选择和构建主体系统的结构模式，提高其适应和协调程度。但是结构模式的适应性、协调性以及选择的正确性，是相对于外部环境和管理对象的性质和特点而言的。因此，我们进行行政体制改革，优化主体系统结构，必须认真分析充分认识各种影响和制约因素。行政管理主体系统结构的影响和制约因素可分作两个方面:
一是行政环境与行政对象的影响制约。行政环境和行政对象对行政管理主体系统结构具有重要的影响和制约作用。行政管理主体系统是一个开放系统。系统的每一要素，每一部分都要接触外部系统，只是因要素的层次不同而有所不同。这就决定了行政对象以及环境的影响和作用是全方位的，既要影响和决定主体系统的功能和结构，又要影响和决定每个要素的结构和功能。
二是系统构成要素的影响和制约。行政管理主体系统的结构性质、模式和特点，也决定于构成它的各要素的内在性质、要素之间相互作用的性质。主体系统与构成要素相互依存、相互作用。一方面，系统一旦形成，系统就要能动地影响自己的要素，按照自己的性质改造他们，使他们具有某种共同性、整体性。结果，原来诸要素就要失去进入系统前的某些性质，并获得新的性质。另一方面，系统结构的特殊性又源于系统构成要素的本性。系统要素在相互作用中是经常变化的，当他们变化到一定程度，就要引起结构性质、形态的变化。所以，要实现系统结构的合理化、有序化，还必须注意处在环境和对象作用之中的系统构成要素的性质、特点及其变化，根据他们的要求进行相应调整和优化。
(三)行政管理体制主体系统结构的调整和优化
第一，要根据行政对象和行政环境变化所引起的行政功能转变的要求，从总体上改革原有的主体系统结构，构建新的主体系统结构模式。这就是要伴随一定环境下行政功能范围大小变化，各项功能之间关系和地位的变化，相应调整主体系统的结构规模和各要素之间的相互关系。或缩小，或增大，或以此要素为基础重新组合，或以彼要素为基础重新组合，形成合理有效的主体系统结构，使之适应功能转变亦即对象和环境变化的要求。
第二，选准与行政环境和行政对象的制约直接相关和影响最大的要素，以其为基础进行合理组合，构建相应的主体系统结构。所谓直接相关和影响最大的要素是指首先必须适应行政对象和行政环境性质和要求的要素。这一要素能否适应将决定着整个主体系统结构能否适应。因此，必须认真进行行政对象、行政环境与主体系统要素相互关系的分析、比较、判断，确定这种具有决定性制约作用的关键要素。然后使其他要素与之相适应。这样才有可能形成协调有效的系统结构。判断某一时期某一地区、某一部门影响系统结构的关键要素，要全面考虑，即不仅要注重行政组织、行政人员，还要重视辅助要素的制约力量，如财务、信息等。在一定条件下，他们有着决定性的影响和制约作用。例如，在财政异常困难的条件下，起决定作用的关键要素就是行政财务和行政资源。主体系统结构由可提供的行政资源来支持。那么，行政财务就将决定主体系统结构的规模、类型及各要素的相互关系。
第三，要通过提高系统构成要素的质量来优化主体系统的结构。提高行政管理主体系统结构的适应性、协调性和有效性，从长远看，还必须注意提高主体系统构成要素本身的质量，优化要素子系统的内在结构。虽然系统的功能主要不是取决于每一要素，而是取决于系统的结构。但是，高质量的要素的合理结合所形成的结构必定具有更大的功能。因此，要构建高效的主体系统结构，必须不断优化各构成要素。如，建立高素质的公务人员队伍，选择合理的组织规模和部「〕关系，建立通畅快捷的信息管理系统以及不断更新科学化的管理方法等。优化其中的每一方面都有助于提高主体系统结构的功能。同时，这些要素的优化是在主体系统结构中的优化，是在保证主体系统结构协调和适应的前提下的优化。这样，通过提高构成要素的质量，就能够提高整个系统结构的功能，从而使主体系统结构与行政环境和行政对象更加协调和适应。
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