浅议中小学财务管理存在的问题和对策
浅议中小学财务管理存在的问题和对策
摘要：《中小学校会计制度》为中小学校的会计工作提供了科学合理的法律依据，有利于规范中小学校财务行为，加强其财务管理，提高中小学校会计信息质量。然而，当前中小学财务管理中仍然存在这样那样的问题，找出并研究这些问题很有必要。本文首先分别从监督机制、评价指标、管理体制、风险意识等四个方面阐述了目前中校学财务管理存在的问题，接下来进一步对中小学财务管理不善原因进行了深入的分析，明确了5个方面的深层次原因，包括预算管理不科学、收费和开支混乱、财务人员的素质偏低、资金利用效率低下、内部审计监督体系不完善等；最后针对这些问题提出相应的对策建议，为中小学财务管理的完善提供了一定有意义的看法。
关键词：中小学财务管理；监督机制；成本核算；预算管理
近年来，随着基础教育的进一步有序发展，中小学的财务管理问题已成为社会各界及相关财务人员普遍关心的热点问题。及时了解、分析并切实解决中小学财务管理中存在的突出问题，直接关系到教育资源的合理配置和有效利用，关系到教育的可持续、康发展。
财务管理应该说是学校管理的核心和基础，是学校管理水平高低的重要标志。财务管理决定着学校的经济命脉，财务管理的成败涉及到能否全面贯彻教育方针，提高教育质量。研究并解决当前中小学财务管理中存在的问题关乎学校的存在、稳定和发展，关乎广大教职员工的切身利益。
搞好学校财务工作是促进学校教育事业发展的一个重要环节，为了加强财务管理，提高资金使用效益，使学校财务工作走上规范化、科学化的轨道，当前必须要强化学校会计监督体系，财政部、国家教委根据新《会计法》和《事业单位财务细则》制定的《中小学财务管理制度》第四十七条明确指出:财务监督是贯彻国家财经法规以及规章，维护财经纪律的保证，中小学校必须接受国家有关部门的财务监督，并建立严密的内部监督制度。
1、中小学财务管理存在的问题
1．1中小学财务管理缺乏控制监督机制
目前，我国中小学制度突出缺陷是“所有者缺位”。教育出资人主要是国家，国家是中小学净资产的终极所有者，但国家并不要求偿还其提供的资产，也不要求分享经济上的利益，而是将这些资产交给中小学自行经营和管理。对于中小学校而言，国家对其投资，但并不对其进行财务管理，造成投资的所有者缺位；中小学管理者独立行使法人权力，但并不承担具体的受托责任，导致资源缺乏有效的管理和监督。中小学会计不进行成本核算，不计算损益，财务管理的弹性相当大，在很大程度上弱化了中小学财务管理的功能。
1．2中小学财务管理缺乏评价指标
伴随社会主义市场经济的建立和发展展，中小学的办学规模、可控资源发生了深刻变化，中小学经济活动内容日益广泛，财务风险也在不断加大，财务分析、财务决策已越来越成为中小学财务管理的重要内容。尽管中小学财务会计制度统一了核算口径、提供了财务分析指标，但财务分析指标没有包括事业发展速度、经济效果等方面的内容，财务分析指标不健全；同时，长期以来，忽视财务分析，没有研究数据间的内在联系，中小学财务管理缺乏经验分析数据。由于中小学财务管理缺乏评价体系和评价标准，因此，在中小学财务管理实践中，仁者见仁，智者见智，要么不知道如何评价财务活动而放弃财务管理，要么不知道财务状况的好坏而造成财务控制不力，严重影响了中小学财务管理水平的提高。
1．3中小学财务管理体制缺乏科学性
中小学财务管理体制是“统一领导，集中管理”，或者是“统一领导，分级管理”，无论采取哪种方式，都程度不同地存在统一领导与财权分配的矛盾。目前，中小学财务统一领导存在两种极端，一方面财经纪律不严、追求小集体利益、削弱统一领导的效率；另一方面过分强调领导的权力，造成决策不民主、不科学的问题。在校长负责制下，中小学财权分配是在校长和中层干部之间分块负责掌控的，这种运作制度，虽然强调了财权的运用，但却没有建立相应的经济责任制，或者已经建立了分级责任制，但在实际工作中却没有相应的约束机制，在履行审批支出权利的同时，没有落实组织收入、承担支出效果、促进事业健康发展等方面的义务，最后把开源节流的责任落到财务人员身上，这就与中小学实际经济活动相背离，不利于中小学财务运行机制的建立。
1．4 中小学财务管理缺乏风险意识
由于学校没有建立有效的教育成本分担机制，学校有限的教育经费很难满足提高教学质量、改善教职工生活福利的需要，吃学校大锅饭现象十分严重，使本已十分紧缺的资金却要超负荷承担学校的各项开支，造成学校难以承受经费负担。学校为了搞好基本建设，非常艰难地通过多种渠道筹措建设资金，利用银行贷款改善办学条件，解决了事业发展过程中的实际困难。但是，部分中小学对贷款的风险认识不够，责任意识不强，贷款规模大大超过了经济承受能力，潜伏了中小学发展的隐患。这充分表明，现有中小学分析
2、中小学财务管理不善原因分析
中小学财务管理上述问题的存在，主要有以下几个方面的原因：
2．1预算管理不科学
在传统管理模式下，形成了对预算管理的诸多错误认识。
2．1．1学校预算管理就是预算编制
即按上级审批确定的预算目标编制出一套预算报表，就算完成工作预算编制，行中报告不断，造成一年预算、预算一年的状况，其执行和控制阶段未能真正发挥作用。
2．1．2.中小学预算管理只是财务部门的事
预算目标的确定、预算编制、预算考评都是由财务部门一手完成。事实上，中小学预算管理作为一个系统，没有部门在预算管理中的基础作用，没有中小学领导的高度重视和组织指导，预算的执行必然会出现问题。
2．1．3.预算编制失真
在收集预算基础数据时，有些部门在上报预算经费时，不能准确的反映实际情况，夸大申报数，从而使预算编制缺乏真实性基础。既造成了部门经费的浪费，又不利于支出的合理控制。
2．1．4.预算支出监管不利
由于预算编制和批复未到项目，造成预算下达晚，执行慢，大量专项资金集中在第四季度支付，而且预算编制粗，很多资金没有落实到部门和项目，这就从客观上给财务监督造成障碍。
2．1．5.预算管理的奖惩机制还没有形成
由于预算目标不科学，导致预算管理形同虚设，节约没有奖励，超支没有惩罚，造成各业务部门忙于追加，争夺资金，财务部门忙于搞平衡，资金一拨了事，无力跟踪查效，资金利用效率低下，部门之间资金矛盾加剧。
2．2 收费和开支混乱
长期以来我国中小学教育基本上依*政府财政拨款运作，给多少钱，办多少事，钱不够伸手再要。学校财务部门无形中变成了政府的钱柜子，成了单纯的记账室，穷于应付，既无长期打算，又无通盘筹划，经营理财无从谈起，更不用说成本核算。造成投入不讲效益，花钱不精打细算，大手大脚，浪费严重。
政府投入普教经费不足，专项经费又没有拨款或足额拨款，是产生乱收费问题的客观原因。有的财政部门未安排学校的公用经费、或把学校统筹的借读费等作为财政的其他收入。虽然目前政府加大对教育投资的力度，不断提高教师的待遇，但对财政困难的地方仍然存在拖欠正常工资或调资不能兑现的情况。因此，有的学校领导为了保证正常教学活动的开展，调动教职工的积极性，通过不合规的收费及截留学生的代办费、通过私设账外账或小金库等办法，乱发奖金补贴，造成不良的社会影响；有的学校超标准收费，任意收取国家和省有关部门规定以外的项目；有的学校超出省规定范围代收代办项目，代收代办款项未能及时结算清退或代收代办款项被挤占、挪用；根据《中小学校财务制度》的规定，中小学校发放奖金福利只能在专用基金——奖学奖教基金或职工福利基金中开支，而有的中小学校则另设奖金福利补贴名目，扩大开支范围和标准。
2．3财务人员的素质偏低
财务人员的素质偏低既是目前中小学财务管理中的问题，同样又制约了中小学财务管理水平的提高。财务人员的素质偏低是当前客观存在的问题，近几年来，随着中小学办学规模的迅速扩大，其财务队伍也逐渐壮大，但对会计人员的思想教育、业务培训并没有跟上，尽管财政部规定会计人员必须每年进行会计继续教育培训，但相当一部份地方的培训也仅仅是应付了事，根本起不到真正提高会计人员素质的作用，财务人员的素质偏低已直接影响财务工作质量。突出表现在以下三个方面：
2．3．1.财务人员的政策业务素质低
财务人员的政策业务素质是指熟悉国家的财经法律、法规、规章制度和方针、政策，掌握本行业的业务、财务的有关理论、知识和技能。财务人员在从事财务会计管理工作中，不了解、不掌握这些方面的知识和相关管理知识及实务操作技能，容易导致单位的经济管理工作陷入法律的“盲区”或“误区”，带来危险的后果。有的中小学，聘任财务人员不符合《会计基础工作规范》的要求，一些尚不具备财务从业资格的人员上了岗，他们对财经法律、准则、制度懂得不多，因而在实务操作中往往只凭自己的意志办事，难免做出违背财经法规之事，不但害单位、害领导，也会害了自己；一些由于历史的或客观的原因财务人员的业务素质偏低，不能较好地辨别经济活动的真伪，对经济业务也缺乏敏感性和分析能力，而导致不能准确反映经济活动，所供财务信息失真，其执业水平已严重影响了财务核算的工作质量。
2．3．2.财务人员的政治素质低
财务人员的政治素质即能坚持原则，做到廉洁奉公。财务人员在从事财务会计管理工作中，直接处理经济业务，经济上的问题必然会在会计处理中反映出来，不能坚持原则，就不能揭发已经出现的漏洞，就不会去纠正违反财经纪律和财务会计制度的行为；没有廉洁奉公的品质，还可能犯下通同作弊的错误，甚至会走上犯罪的道理。在有些中小学，一些财务人员政治素质差，思想境界低，不能做到清正廉洁，为个人或小团体的利益而不顾国家的利益，缺乏正气，面对不正之风，不能坚持原则，甚至为己私利知法犯法，侵吞公产，损害国家利益。尽管自1992 年开始实行的会计人员职称考试制度以来，在一定程度上改善了会计人员业务水平不高的状况，但在对财务人员法律意识和职业道德的培养方面仍存在不足。
2．3．3.财务人员的职业道德低下
财务人员的职业道德水平，在很大程度上影响着他们对业务的主观判断以及对技术规范的执行，从而影响到财务工作的质量。在有些中小学，财务人员职业道德要求与现实社会环境反差很大，职业道德要求财务人员应具有客观、公正、严谨的工作态度和工作作风，要有敢于坚持原则和勇于执法、守法、护法的责任感。但财务人员受本单位领导管理，对上级领导的一纸“白条”、“一支笔”签批的超标准的招待费、餐费等不符合财务制度要求的费用的报销，财务人员很难坚持原则，处于国家法规制度和单位经济利益的夹缝中。
2．4资金利用效率低下
没有把有限的资金用到“刀刃”上，造成了资金的浪费。方面，中小学的经费投入严重不足，另一方面同时并存着资金利用率低的问题。支出的无计划性和无预算性，造成了资金分配不合理、支出过滥过乱。主要表现在：1）目投资缺乏可行性分析和科学论证，耗费了大量资金，盲目购置硬件设备，甚至购置一些利用率不高或根本用不上的设备，造成资源的闲置和浪费。2）支出结构不合理，如花费在教学方面的资金支出比例偏少，而在非教学方面的支出却偏多，如有的学校用于招待的费用逐年攀升、用于教职员工的福利、奖金等方面的开支逐年提高，而用于提高教师教学水平和服务质量等人力资源方面的开支却较少等。3）物资在使用管理上职责不明确，存在“重使用、轻管理”的思想。
2．5内部审计监督体系不完善
内部审计是实施内部经济监督的重要组成部分，是会计监督的再监督。但在许多中小学，普遍存在审计的监督效果不尽如人意，未能达到最终审计目标。
究其原因主要有四个方面：
2．5．1.内部审计职能不明确
内部审计职能与纪检、监察混同，各种监督的功能交*、标准不一，再加上审计受学校领导思想左右，不能独立开展审计工作，缺乏横向信息沟通，未能形成有效的监督合力，无法履行内部审计的日常监督职能。
2．5．2.内部审计职能单一
仅限于日常工作的审计监督，未能建立内部离任审计制度，不能通过离任审计，准确反映和客观评价离任领导在职期间的工作业绩以及国家方针、政策、财经法规、制度的执行情况。
2．5．3.监督弱化问题严重
各种审计监督没有按照设定的目标进行，有的甚至以平衡各方关系为目的，监督弱化问题严重。这种监督弱化问题导致了一系列的财务管理上的漏洞，比如乱收费、挪用公款等现象时有发生。
一些早已明令废止的项目诸如小学素质考核费、中小学收费卡、学生补考费、初中会考费、义务教育押金等仍在收取。学校开学时按物价部门规定的标准收费，开学后又开始收一些资料费、试卷费等。还有的学校规定勤工俭学要交稻谷、油茶籽，交不出实物的折合钱上交，形成变相收费。
有的学校收取的勤工俭学收入、双休补课等收入不入财务账，设置账外资金。另外，还有的学校收取的学杂费以私人的名义存入储蓄所，搞公款私存，还有的学校偷漏房产税等。挤占挪用资金时有发生。
2．5．4.内审人员素质不齐
内部审计人员受数量和自身执业素质的限制，不能充分发挥对经济活动的监督职能，以及学校领导对内部审计人员的监督不力，使得“经济警察”的作用并没有发挥出来，也就更谈不上对会计监督的再监督。
3、改善中小学财务管理工作的对策
中小学财务管理，在学校管理中占有相当重要的位置，它是教师队伍管理的基础，是教学管理的保障，是学校其他各项管理的连接点[1]。针对以上问题，提出以下改善中小学财务管理工作的对策
3．1提高预算水平
3．1．1.实现预算编制的科学化
随着教育改革的深入发展，中小学预算所涉及的内容日益增多。因此，中小学在编制预算时必须根据本校实际情况，针对不同预算项目的特点和规律，综合采用增量预算法、零基预算法、定期预算法、滚动预算法等。在编制人员经费支出和日常经费支出时，可以采用增量预算法，即以学校上一年度预算实际执行情况为基础，根据预算与实际执行情况的差异，分析产生差异的原因，然后根据影响预算的因素来确定本年度预算数；在编制专项设备购置和其他专项经费预算支出时，可采用零基预算法，即在编制专项预算时，按照预算年度学校各项工作的轻重缓急和相关影响因素，从零开始，测算每一项预算经费的必要性及其所需金额，然后从总体上加以协调综合。通过两种方法的综合运用，可以优化支出结构，改变预算资金有增无减的状况，达到合理配置资源，提高资金使用效率的目的。同时，应根据学校事业发展的规划，编制与之相协调的中长期滚动预算，滚动预算一般以2~3 年为宜，每年调整预算时，可对以后几年的预算进行更新、完善，从而使预算成为实施政策的有效工具。
3．1．2.硬化预算约束 强化预算监督
预算倘若执行中不加以控制，对于预算执行的结果也不做评价，这只能是形式上的预算，起不到实质性的作用。所以，事中控制，事后分析是必不可少的。预算执行过程中，财务部门应严格控制支出项目，对超预算、无预算的支出应拒绝执行，并及时掌握预算收支情况，定期向校领导和资金使用部门提供预算执行情况说明，确保年度预算的均衡完成。对预算的实施效果，应结合决算，进行综合分析与评价。在收入方面，将实际收入数与预算数进行比较，分析未完成收入的原因，以及各项收入的开发潜力；在支出方面，分析各项支出是否控制在计划之内，比较实际支出数与预算支出数的差额，重点分析超支原因，提出相应的解决与控制措施。对各部门预算申报的准确性、及时性和预算执行结果与部门年度考核相挂钩，对完成工作任务和经济指标较好的单位，应采取必要的奖励措施，以达到预定的绩效和目标。
3．2加强中小学校成本核算
3．2．1.建立成本责任中心，实行分管领导责任制
多数学校将全部工作在校级领导中进行分工，于是我们可以按校级领导的分工建立成本责任中心，进行成本核算、分析、控制、考核，如:分管教学的校长就对教学成本负责，分管招生的校长就对招生成本负责。首先，对各成本责任中心计算成本定额，学校在会计年度前根据过去几年成本费用发生情况、未来年度财务预算情况、学校工作计划、考虑物价因素等确立一个较为准确的预计成本总额，即成本定额。成本定额可以用于成本责任中心责任人对费用发生过程与实际发生总额进行比较，实施有效控制，也可以用于年终总结、考核、评价。其次，各成本责任中心制定成本计划。根据成本定额及工作计划制定成本总额计划，单位成本人均成本，或生均成本等)计划，成本费用进度计划，成本费用分配计划等。再次，在费用发生时实施有效监督和控制。会计人员为各成本责任中心设置费用明细账，及时为管理者提供可*的费用信息。费用的申请、使用、报销都先由分管校长审核，再由主管校长审查，实施有效的监督、控制。
3．2．2.办学成本的考核
考核是管理的重要保障，有严格的考核奖惩措施，才能更有效地提高管理效率，常用考核指标有以下几种：成本总额。是某个成本责任中心某会计期间发生的费用总额。成本总额是最基木的指标，是计算其他指标的依据。与过去年度指标比较可了解费用发展趋势，与定额成本比较可知超支或节约，任务是否完成等。生均成本，是年度成本总额与年度平均学生人数之比。主要用于考核与学生人数密切相关的费用，如:教育教学成本，招生成本等。人均成本，是年度成本总额与年度平均教职工人数之比。主要用于考核与教师人数密切相关的费用，如:教师奖金及津补贴，工会经费，办公经费等。成本节约率，即定额成本与实际成本总额之差比定额成本。
3．3提高中小学校财务人员素质
目前，不少中小学校会计账目不。究其原因，一是企业财务基础薄弱，会计人员素质不高，又受制于领导，无法行使自己的监督权；二是企业领导的法制观念淡薄，忽视财务制度、财经纪律的严肃性。要解决上述问题学校领导要充分认识到财务管理是企业管理的核心内容，进行必要的投资培养和聘请高素质财务会计人员。一方面，建立财会人员后续教育制度，严格执行《会计法》有关财会人员在职培训的规定，对会计人员进行适时知识更新，鼓励财务人员创新，为其参与企业的经营管理和决策创造条件。对财务管理人员进行阶段考核，竞争上岗；另一方面，吸收优秀大中专毕业生加入到企业的财务管理队伍，补充新鲜血液，提高财务会计和管理人员的整体素质。
3．4建立健全中小学内部控制机制
内部控制制度是指单位为了提高会计信息质量， 保护资产的安全、完整， 确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行等制定和实施的一系列控制方法、措施和程序的总称。其实质是一种出于管理需要而设计的管理与经济活动融为一体的系统性制约机制[2]。新《会计法》第二十七条明确规定，各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度，财政部也发布了《内部会计控制规范—基本规范(试行）》。依据国家的法律法规，对照中小学校内部会计控制的现状，进一步建立、健全内部会计控制已非常必要。要做好这项工作，真正发挥其作用，除了思想上的重视和人员的配备以外，还应突出以下两个关键控制点：
3．4．1.资金收付的内部控制
资金收付工作是整个会计工作的基础，首先，要重视选择合适的人员，各学校安排的会计人员一定要是有责任心、肯学习、肯钻研、热爱会计事业的专业人员。其次，办理现金收支的有关人员应相互制约，做到账、款、物分管:会计、出纳分离:银行印鉴分开保管等。最后，要建立严格的授权审批制度，未经授权的人不得审批:被授权的人只能在权限范围内行事:所有的财务开支不经批准不执行:已批准的不得擅自改动。
3．4．2.资产增减的内部控制
由于学校的固定资产不必提折旧，又存在“重买轻管”的思想，所以人们更加重视的是货物购入的时间早迟、能否实用，对事后的验收、领用等环节重视不够，造成购入、验收、付款、领用程序颠倒，大量资产状况不明，增加、减少不及时入账，账实不符的现象。同时，对资产疏于管理，其安全性得不到保障，被盗和毁损现象时有发生，有的甚至化公为私。因此加强控制，建立以财务部门监督、保管部门管理、使用部门配合共同负责资产的安全、完整的机制是很有必要的。学校应建立实物资产岗位责任制度，对实物资产的验收、保管、领用、盘点、处置、报废等环节进行控制，防止各种资产被盗、损坏或挪用。
参考文献：
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